Perspektiven: Quo Vadis Währungsunion?

Die Frage nach der Zukunft der Währungsunion besteht im wesentlichen aus drei Teilen. Der eine ist, wann der Starttermin sein wird. Vom Starttermin hängt natürlich auch ab, wieviel Zeit den einzelnen Kandidaten noch bleibt, die Konvergenzkriterien zu erfüllen. Der zweite Teil fragt nach den Möglichkeiten, auch nach dem Start der Währungsunion Stabilität zu gewährleisten. Der letzte Teil stellt die Frage, wie eine Währungsunion die Konvergenz bzw. Divergenz der Regionen in Europa verändern wird. Im Blickpunkt steht hier vor allem, ob und wie sich das Invenstitionsverhalten nach der Währungsunion ändern wird.

1 Kann der Termin 01.01.1999 eingehalten werden?

In den letzten Monaten ist eine heftige Debatte über den Starttermin für die europäische Währungsunion geführt worden. Dabei wird in öffentlichen Debatte der 01.01.1999 als "vertraglich vereinbartet Starttermin" angesehen, obwohl Art. 109j EGV diesen Termin nur dann als Starttermin vorsieht, wenn bis Ende 1997 der Rat keinen anderen - auch wesentlich später liegenden - Starttermin vereinbart hat.

Im Mittelpunkt stehen im zwei Positionen:

1. Der Starttermin 01.01.1999 soll auf keinen Fall verschoben werden

Wolfgang Gerhardt (FDP-Vorsitzender) begründet die o.g. Position mit den Argumenten, daß den Termin in Zweifel zu ziehen, dazu führen könnte, daß die Bemühungen nachlassen könnten, die Voraussetzungen für die dritte Stufe zu erfüllen.[1] Das wird auch vom ifo-Institut für Wirtschaftsforschung in München gefordert. Seiner Ansicht nach ist einer Teilwährungsunion einer Verschiebung vorzuziehen, weil "eine Verschiebung das Bemühen um die Erfüllung der Konvergenzkriterien erlahmen lassen und auch unerwünschte Reaktionen der Finanzmärkte zur Folge haben könnte."

Bundespräsident Roman Herzog sagt, daß der gemeinsame Binnenmarkt die Währungsunion als Ergänzung brauche.[3] Diese These vertritt auch die Kommission: "Heute macht der Handel zwischen den Mitgliedsstaaten 60% des gesamten Außenhandels der Union aus. Die Verwirklichung des gemeinsamen Marktes und die Liberalisierung des Kapitalverkehrs bedürfen einer logischen und wesentlichen Ergänzung: der einheitlichen Währung."

Gegen eine Verschiebung hat sich auch das Bundesbank-Direktoriumsmitglied Peter Schmidhuber ausgesprochen. Er vertritt die Ansicht, daß die EU nur unter Zeitdruck im fähig sei, etwas zustande zu bringen. Wenn der Start-Zeitpunkt verschoben würde, wird die Unsicherheit nur viel größer. Der Starttermin 01.01.1999 sei möglich. Das Entscheidende ist der politische Wille. Eine ähnliche Ansicht vertritt auch der bayrische Landeszentralbankchef Franz-Christoph Zeitler, der vom Festhalten am 01.01.1999 eine disziplinierende Wirkung erwartet. [5]

Beworben wird die Währungsunion und vor allem das Einhalten des Zeitplans vom Europäischen Unternehmerverband Unice. Der Unice-Präsident François Perigot stellte klar, daß die zu spürende Verlangsammung des Wirtschaftswachstums kein Grund sein dürfe, vom Integrationspfad und vom Währungsunion-Zeitplan abzuweichen. "Verschieben heißt stoppen", hielt Perigot Skeptikern im eigenen Lager und in der Politik entgegen.[6]

Die o.g. Stellungnahmen beinhalten den Tenor: Keine Verschiebung des Zeitplans, damit es zu keiner Vernachlässigung der Stabilitätsdisziplin sowie Beeinträchtigung des Binnenmarkts kommt. Es gibt aber noch andere Argumente in der Termin-Debatte, die für eine Einhaltung des Zeitplans sprechen. So haben sich der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) und seine Mitgliedsgewerkschaften gegen eine Verschiebung des Starttermins ausgesprochen. Sie meinen, daß je früher die Währungsunion komme, desto eher könne es auch zu einer europäischen Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik kommen. Der DGB-Vorstand erklärte, daß sofern Anfang 1998 mindestens Deutschland und Frankreich die Konvergenzkriterien erfüllten, sollte die Währungsunion 1999 starten. [7]

Diese Haltung ist für Arbeitnehmervertreter eher verwunderlich, da die harten Budgetrestriktionen, die zur Erreichung und Einhaltung der Konvergenzkriterien notwendig sind, eher dazu führen, Arbeitsplätze zu gefährden bzw. die Bereitstellung von Mitteln für arbeitsmarktpolitischen  Maßnahmen wesentlich zu erschweren. Hinzu kommt, daß auch nach dem Starttermin die Teilnehmer an der Währungsunion große Anstrengungen unternehmen müssen, um die Stabilität zu sichern. Es ist also nicht damit zu rechnen, daß kurzfristig nach dem Start der Währungsunion mehr Haushaltsmittel zur Verfügung stehen, um die vom DGB zurecht verlangte Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik zu finanzieren.

2. Lieber den Starttermin verschieben

Der baden-württembergische Wirtschaftsminister Dieter Spöri (SPD) fordert eine Verschiebung des Projekts um fünf Jahre. "Die neusten Arbeitsmarktdaten zeigten, daß wir es uns absolut nicht leisten können, zusätzliche Arbeitsplätze auf dem Altar einer schludrig vorbereiteten Währungsunion zu opfern".[8] Belgiens Wirtschaftsminister Elio Di Rupo hält eine Verschiebung für akzeptabel, falls die Hauptteilnehmer nicht bis 1999 dafür bereit seien. Falls sich Deutschland und andere wichtige Mitglieder der EU sich aufgrund der stetig verschlechternden europäischen Wirtschaftslage dazu entschlössen, die Währungsunion zu verschieben, "sollte die Entscheidung so schnell wie möglich fallen". Auch der schwedische Finanzminister Goran Persson hält eine Verschiebung für möglich.

Mit Blick auf die aktuellen Schwierigkeiten die Kriterien für die Währungsunion zu erfüllen, vertrat der Präsident des Sparkassen- und Giroverbandes Horst Köhler die Ansicht, daß Konvergenz Vorrang vor den Terminen haben muß. Eine Verschiebung darf aber nicht das Ziel haben, auf die Währungsunion zu verzichten. "Wenn man den Kreis der Teilnehmerländer politisch zusammenbastelt und die Konvergenzkriterien aufweicht, dann ist die Wahrscheinlichkiet groß, daß die Finanzmärkte mißtrauisch werden und es statt zu Stabilität zu Währungsturbulenzen kommt. Deshalb sollte es auch keinen Terminzwang zu jedem Preis geben."[10]

Der bayrische Ministerpräsident Edmund Stoiber sagte, daß die Währungsunion so augestaltet werden sollte, daß ein späteres Auseinanderbrechen oder Scheitern ausgeschlossen ist. "Dies wäre eine wirkliche Katastrophe für Europa. Dies zu verhindern, ist wichtiger als die Einhaltung des Zeitplans, wenn es am grundsätzlichen Ziel einer Währungsunion keinen Zweifel gibt."[11]

Vor starrem am Zeitplan festhalten hat der SPD-Vorsitzende  Oscar Lafontaine gewarnt. Er vertrat die Ansicht, daß wenn die konjunkturelle Lage auch 1996 und 1997 schlecht bleibe, müsse die für 1999 geplante Währungsunion verschoben werden. Wörtlich sagte er: "Die Währungsunion ist kein Selbstzweck. Sie muß Wachstum und Beschäftigung in Gesamteuropa sichern."

Die Frage ist nun aber, wie realistisch ist der in der öffentlichen Debatte diskutierte Starttermin 01.01.1999? Für die Kommission scheint dieser Termin festzustehen. Im "Grünbuch über die praktischen Verfahren zur Einführung der Einheitswährung" (Grünbuch) betont sie noch einmal, daß die dritte Stufe spätestens am 01. 01.1999 beginnen wird.

Der Chef-Volkswirt der Dresdner Bank Klaus Friedrich vertrat die Ansicht, daß die Währungsunion 1999 mit Deutschland, Frankreich, Belgien, Österreich, Luxemburg, Irland, Dänemark und den Niederlanden starten werde. Die Wahrscheinlichkeit für eine Verschiebung ist allerdings zwischenzeitlich größer geworden. Größtes Risiko für die Währungsunion ist eine Rezession mit ihren negativen Folgen für die Staatshaushalte.[13]

Mit diesem Risiko einer Rezession rechnet Dieter Spöri. Er sagt, daß ein Beharren auf dem Starttermin ein Ausbleiben der Konjunkturankurbelung zur Folge haben wird. In ganz Europa sei dann mit einer Rezession zu rechnen. [14] 

Die derzeitige Bundesregierung scheint nicht mehr an einen pünktlichen Beginn der Währungsunion zu glauben. Helmut Kohl vertrat die Ansicht, daß der Termin nur "das Zweitwichtigste" sei. "Komme die Währungsunion zwei Jahre später geht die Welt auch nicht unter." Auch in der deutschen Industrie wachsen zunehmende Zweifel. "Eine Währungsunion nach Fahrplan werde Europa mit erheblichen Gefahren für die deutsche Wirtschaft in zwei Klassen trennen", sagte der Präsident des Bundesverbandes der Deutschen Industrie Hans-Olaf Henkel. [15]

Entscheidend über den Starttermin wird die Anzahl der Länder sein, die die Konvergenzkriterien erfüllen, bzw. wieweit der Toleranzspielraum beim Auslegen der Kriterien ausgereizt wird. Baron Alexandre Lamfalussy, Chef des EWI, meint, damit das System Sinn macht, werden fünf bis sieben Länder gebraucht. Dabei müßten die meiten EU-Länder noch einiges leisten, um sich zu qualifizieren. Aber viele haben eine gute Chance, das Ziel zu erreichen. Nach den Aussagen von Lamfalussy kann es eine kleine zeitliche Verzögerung geben.[16]

Aber nicht nur der Startzeitpunkt scheint momentan zur Debatte zu stehen, sondern auch der Zeitpunkt zu dem eine Einzelprüfung der Einhaltung der Konvergenzkriterien durch die einzelnen Mitgliedsländer durchgeführt werden soll. Es sieht so aus, daß "die Staats- und Regierungschefs sich vor einer unangenehmen Pflicht drücken wollen."[17] Beim nächsten Gipfeltreffen im Dezember 1996 in Dublin soll nicht - wie der Maastricht-Vertrag ausdrücklich vorschreibt - jedes Mitgliedsland einzeln geprüft werden, ob es die Konvergenzkriterien erfüllt. Das ergibt sich aus einem bislang kaum beachteten Teil der Abschlußerklärung des EU-Gipfeltreffens Ende Juni 1996 in Florenz.

Diese sich jetzt abzeichnende Verschiebung der Prüfung bleibt nicht unkritisiert: Christa Randzio-Plath (SPD, Vorsitzende des Unterausschusses Währung des EP) fordert, daß der Rat sich nicht drücken darf. "Sonst werde der Maastricht-Vertrag verletzt, und die Glaubwürdigkeit des ganzen Projektes nehme schaden."[18]

2 Was passiert nach dem Stichtag mit der Konvergenz?

Damit eine Währungsunion auch über den Starttermin dauerhaft funktionieren kann, müssen alle Teilnehmer langfristig die Konvergenzkriterien einhalten. Wie das genau geschehen soll, wird noch debattiert. Im folgenden soll dieser Frage nachgegangen werden.

2.1 Stabilitätssicherung im EG-Vertrag

Im Art. 104c EGV wird das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit geregelt. Dabei ist folgende Vorgehensweise vorgesehen:

Die Kommission erstellt einen Bericht, wenn ein Mitglied gegen eins oder beide Maßgaben des 104c verstößt.

Der Ausschuß (Beratender Währungsausschuß, Wirtschafts- und Finanzausschuß) nach Artikel 109c gibt eine Stellungnahme zu diesem Bericht ab.

Die Kommission legt dem Rat eine Stellungnahme vor.

Der Rat entscheidet ob in dem betreffenden Mitgliedsland ein übermäßiges Defizit besteht.

Der Rat richtet an das betreffende Mitgliedsland unöffentlich eine Empfehlung innerhalb einer bestimmten Frist das Defizit abzubauen. Geschieht dies nicht innerhalb der Frist, so wird die Empfehlung veröffentlicht.

Leistet das betreffende Land der Empfehlung immer noch nicht folge, wird es in Verzug gesetzt. Der Rat kann in diesem Fall den betreffenden Mitgliedsstaat ersuchen, nach einem konkreten Zeitplan Berichte vorzulegen, um die Anpassungsbemühungen überprüfen zu können.

Führt das betreffende Land immer noch keine Anpassungsbemühungen durch, so kann der Rat Sanktionsmaßnahmen gegen dieses Land beschließen. Diese Maßnahmen sind:

Vor der Emission von Schuldverschreibungen und sonstigen Wertpapieren vom Rat näher zu bezeichnende zusätzlich Angaben zu veröffentlichen,

die Europäische Investitionsbank ersuchen, ihre Darlehenspolitik gegenüber dem Mitgliedsstaat zu überprüfen,

von dem Mitgliedsland verlangen, eine unverzinsliche Einlage in angemessener Höhe bei der Gemeinschaft zu hinterlegen, bis das übermäßige Defizit nach Ansicht des Rates korrigiert worden ist,

Geldbußen in angemessener Höhe verhängen.

2.2 Der Stabilitätspakt von Theo Waigel

Finanzminister Waigel hat, um die Haushaltsdisziplin und damit die Stabilität noch weiter zu stärken, einen "europäischen Stabilitätspakt" vorgeschlagen, der eine langfristige Einhaltung der Konvergenzkriterien gewährleisten soll. Nach Waigels Vorstellungen sollen sich die Mitgliedsländer der Währungsunion im Stabilitätspakt dazu bekennen, nicht nur formal die finanzpolitischen Stabilitätskriterien zu beachten, sondern aktiv und auf Dauer eine solide Finanzpolitik für Wachstum und Beschäftigung zu betreiben. Dazu soll in erster Linie der Verpflichtung der Mitgliedsländer zählen, die Wachstumsraten ihrer Staatsausgaben mittelfristig unter dem Zuwachs des nominalen Bruttoinlandsprodukts zu halten. Auf diese Weise soll gewährleistet werden, daß die in Maastricht vereinbarte Neuverschuldungsgrenze von drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts auch in wirtschaftlich ungünstigen Perioden nicht überschritten wird. Das bedeutet, daß sich die Teilnehmer an der Währungsunion in wirtschaftlichen Normallagen mit keinem höheren Anteil als einem Prozent jährlich verschulden dürfen. Ausnahmen sollen mit qualifizierter Mehrheit in der Währungsunion zugelassen werden.

Weiter sieht der von Waigel vorgeschlagene Stabilitätspakt vor, daß seine Einhaltung von einem europäischen Satbilitätsrat politisch umgesetzt werden soll. Stellt dieser Rat einen Stabilitätsverstoß fest, wird ein automatischer Sanktionsmechanismus in Gang gesetzt.[19] Das betreffende Land soll nach Waigels Vorstellungen eine unverzinsliche Stabilitätseinlage in Höhe von 0,25 Prozent des Bruttoinlandsprodukts pro angefangenen Prozentpunkt der Defizitüberschreitung bei der Europäischen Zentralbank hinterlegen. Zurückgezahlt werden soll die Einlage erst, wenn der Grenzwert wieder unterschritten wird. Dauert dieses länger als zwei Jahre, soll die Einlage in eine nichtrückzahlbare Geldbuße umgewandelt werden.

Waigel begründet den Vorschlag zu einem Stabilitätspakt damit, daß Europa "nur im Rahmen ökonomischer Stabilität und finanzpolitischer Solidität nach innen und außen bestehen kann". Das der Waigel-Vorschlag ernst genommen wird, zeigen viele Reaktionen in der öffentlichen Diskussion über die Währungsunion. Auch die Europäische Kommission betrachtet die Diskussion über den Stabilitätspakt als neue Aufgabe.[20]

Zustimmung zu Theo Waígels Vorschlag eines Stabilitätspakts

Sympathie für den Waigel-Vorschlag äußerte der EWI-Präsident Lamfalussy. "Auch er befürwortete seit langem eine starke Dosis fiskalpolitischer Koordination unter den Teilnehmerländern."[21] Edmund Stoiber stimmt den Waigel-Vorschlägen ebenfalls zu, weil er auch die Ansicht vertritt, das die Konvergenzkriterien nicht nur zum Starttermin eingehalten werden sollen sondern auch später noch. Zustimmung findet der Vorschlag auch, damit keine "Fahrt in die Inflationsgemeinschaft droht." Ein weiterer Befürworter des Stabilitätspakts ist der ehemalige Kommissionspräsident Jacques Delors. Delors schlug über den Stabilitätspakt hinausgehend den Abschluß eines umfassenden "Vertrauenspakts" vor, mit dem die wesentlichen volkswirtschaftlichen Interessen zur Absicherung der Währungsunion unterstützt werden sollen.

Auch der EU-Kommissar für Währung,  Yves-Thibault de Silguy, äußerte sich positiv über den Waigel-Vorschlag: "Wir müssen sichergehen, daß in den Mitgliedsländern keine haushalts- oder wirtschaftspolitischen Ausrutscher möglich sind. Jetzt müssen wir Theo Waigels Vorschlag, den Stabilitätspakt, umsetzen und sicherstellen, daß dieses System glaubhaft funktioniert." Zu den Befürwortern eines Stabilitätspakts geführt der Bundesbankpräsident Hans Tietmeyer. Er sagte: "Der Stabilitätspakt ist außerordentlich wichtig, ja zentral. Es genügt nicht, nur eine gute Geldpolitik durch eine europäische Zentralbank zu haben, es muß auch sichergestellt werden, daß die Länder, die teilnehmen, dauerhaft fiskalpolitische Prinzipien wahren. Der Maastricht-Vertrag ist in diesem Punkt nicht klar genug."

Kritik an Theo Waigels Vorschlag eines Stabilitätspakts

Die Vorsitzende des Unterausschusses Währung im Europäischen Parlament Christa Randzio-Plath (SPD) kritisiert Waigels Vorschlag: Erst setze er den Stabilitätspakt als weitere Bedingung für eine Währungsunion durch, dann halte er die Bundesrepublik für nicht reif genug, Mitglied der Währungsunion zu werden: "Mit einer solchen Panikmache verunsichert der Bundesfinanzminister das gerade für die Bundesrepublik nützliche Projekt der Währungsunion."[27] Ahnlich argumentiert die EU-Kommissarin Monika Wulf-Mathies. "Herr Waigel kann doch jetzt nicht mehr im Ernst fordern, die Kriterien zu verschärfen, wo die Bundesrepublik Deutschland selber ein zu großes Haushaltsdefizit hat." Trotzdem hält sie die Idee eines Pakts für die Stabilität des Euros für vernünftig. "Der Stabilitätspakt ist ein wichtiger Schritt zu einer politischen Union."

Die BHF-Bank AG, Frankfurt, sieht im Stabilitätspakt die Gefahr eines Teufelskreises. Die Bank schreibt: "Sollten die staatlichen Konsolidierungsbemühungen zu einer Konjunkturverlangsammung führen, kann es geschehen, daß zwar das - um konjunkturelle Mindereinnahmen und Mehrausgaben bereinigte - strukturelle Defizit sinkt, das tatsächlich ausgewiesene Defizit hingegen über der Drei-Prozent-Grenze verharrt. Gäbe es den Stabilitätspakt würde der Konsolidieriungsfortschritt beim strukturellen Defizit paradoxerweise mit einer Stabilitätseinlage bestraft und die Konsolidierung weiter erschwert." Wenn der Stabilitätspakt jetzt schon gültig wäre, hätte die Bundesrepublik Deutschland für 1995 eine Stabilitätseinlage von 8,6 Milliarden DM hinterlegen müssen.[29]

3 Wie wird eine Währungsunion das Gesicht Europas verändern?

Die Währungsunion wird - zunächst nur für die teilnehmenden Länder - den Binnenmarkt vollenden, weil das Risiko schwankender Wechselkurse ausgeschaltet wird. Das wird Handel und Investitionen über die Grenzen hinweg erleichtern, was einen erheblichen Wachstumsschub mit sich bringen dürfte. Es besteht aber die Gefahr, daß sich dieser Wachstumsschub hauptsächlich im harten Kern auswirken dürfte. Leidtragende dürften dann die Länder an den Rändern sein. Die Mittelmeeranrainer drohen unter dem verstärkten Konkurrenzdruck zu verdorren, während der Kern gedeiht. Diese heute schon im gemeinsamen Binnenmarkt sichtbare Entwicklung wird durch die Währungsunion sicher noch verstärkt. Um diese Folgen abzumildern, wird die EU mehr Geld vom Kern an die Ränder umverteilen müssen. Daß jedoch die Südstaaten - wie auch die Beitrittsaspitaranten in Osteuropa - verstärkt Geld benötigen werden, um im Euro-Zug zu bleiben, erscheint sicher. Auf die Staatshaushalte der wirtschaftsstarken Mitgliedsländer kommen also zwangsläufig größere Belastungen zu.[30]

Helmut Werner, Vorstandsvorsitzender der Mercedes-Benz AG, ist der Meinung, daß die Währungsunion zur Beschäftigungssicherheit beitragen wird, weil die "fundamental nicht gerechtfertigten und für Unternehmen völlig unberechenbaren Schwankungen der Wechselkurse" ausgeschaltet würden. "Erarbeitete Produktivitätssteigerungen flössen nicht ins Ausland ab, sie würden gänzlich den Standort stärken."[31] Die Frage dabei ist nur, welcher Standort gestärkt würde. Diese Stärkung kommt wieder den starken Kernländern zu gute.

5. Fazit

England schätzt die politische Meinung zur Währungsunion auf dem Kontinent falsch ein. England wird aber aufgrund der sonst negativen ökonomischen Auswirkungen bei der Währungsunion dabei sein. Italien dagegen hat keine Möglichkeit, die Konvergenzkriterien einzuhalten. Die wirtschaftliche Situation der öffentlichen Haushalte ist katastrophal und nicht bis 1997 behebbar. Trotzdem könnten durch eine flexible Interpretation der Konvergenzkriterien auch Italien und andere Länder mit hohem Defizit die Teilnahme an der Währungsunion ermöglicht werden. Zu weit sind die Vorbereitungen hinsichtlich der Währungsunion schon gediehen, als daß sie verschoben werden könnte. Außerdem wäre der Vertrauensverlust hinsichtlich der Politiker enorm.

Der Beginn der Währungsunion zum 1.1.1999 wird als fixes Datum diskutiert, obwohl bei strenger Anwendung von Artikel 109j dieser nicht zu halten wäre, jedoch soll dieser Termin für die potentiellen Beitrittskandidaten  eine disziplinierende Wirkung haben, d.h. die Länder sollen versuchen ihre Haushalte zu konsolidieren und somit auch den politischen Willen bezeugen, an der Währungsunion teilnehmen zu wollen.

Der noch nicht beschlossene, aber vieldiskutierte Stabilitätspakt ist zwar grundsätzlich notwendig, aber die konkreten Auswirkungen müssen noch überdacht werden. Wenn ein Land im Trend einen Defizitabbau vollzieht, dann sollen die Sanktionen ausgesetzt werden. Eine Ermahnung z.B. von der Kommission sollte hierzu genügen. Für die Länder, die sich nicht im Trend eines Defizitabbaus befinden gibt es unsererseits zwei Vorschläge:

a) die Sanktionen sollen zwar durchgeführt werden, aber in die Berechnung des

Defizittrends nicht mit einbezogen werden.

b) der Haushalt des jeweiligen Defizitlandes soll einem Stabilitätsrat (von Waigel

vorgeschlagen) vorgelegt werden, der dann den Haushalt genehmigt. Bei diesem Verfahren können die Sanktionen abgemildert werden.

Daraus folgt:   a) Beginn der Währungsunion zum 1.1.1999;

b) rein politische Entscheidung;

c) voraussichtlich alle EU-Länder werden dabei sein;

Literaturverzeichnis

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Handelsblatt: "Streit um die Währungsunion spitzt sich zu"

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Welt am Sonntag: Werner, Helmut: "Der Maastricht-Vertrag hat uns eine historische Chance gegeben"

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Weser-Kurier: Blome, Nikolaus: "EU will sich peinliche Prüfung der Staatshaushalte ersparen"